时间过得飞快，转眼间14年过去了。2010年，王军掏空家底买下的新房，至今仍处于停工状态。
当年，王军在西安的国际幸福城买下的房子，本打算作为儿子的婚房。如今，他的孙子都已11岁，可这套房子却依然没有交付。
国际幸福城是西安众多城中村改造（以下简称“城改”）项目之一，包括王军在内，400多位购房者至今无法入住。放眼整个西安，因城改项目停工而无法入住新房的购房者，远不止这400多人。
位于西安市柳莺路的易合坊，是灞桥区香王村的城改项目。数百佳木斯主曾在此购房，但由西安四德置业有限公司（以下简称“四德置业”）开发的这个城改项目，最终在2012年停工。如今，四德置业已被多次列为失信执行企业和强制执行。
西江月是未央区王家棚村的城改项目，其投资主体西安新里程投资有限公司（以下简称“西安新里程”）也因资葫芦岛链断裂导致项目停工，数百名购房者无法按时收房。
一份来自西安市城中村（棚户区）改造事务中心（以下简称“西安城棚改中心”）的资料显示，西安市大规模、系统地进行城中村和棚户区改造，始于20世纪初。截至2023年中旬，全市共有城棚改项目368个，涉及群众26.7万户、86.8万人。
而在城改启动前，西安市城六区共有624个行政村，在全国副省级城市中，是城中村数量较多的城市之一。
其中一些城改项目的停工与波折，既反映了西安市在城中村改造过程中的尝试与探索，也暴露了探索过程中各方的博弈与冲突。
外行“占坑”
国际幸福城由陕西宏润房地产开发有限公司（以下简称“宏润地产”）开发，胡绪峰任该公司法定代表人和董事长——最近，他因自称遭遇“套路贷”而失去巨额股权，被媒体广泛关注。
城改让胡绪峰的命运发生了改变。在参与城改之前，他只是一个建筑“包工头”。
胡绪峰在接受采访时表示，国际幸福城是西安市灞桥区穆将王村的城改项目。正是借由穆将王村城改项目的启动，他从一个包工头转型为开发商。
胡绪峰说，按照当时西安市的城改政策，城中村的村委会在合作对象的选择上，拥有较大的自主权。
据西安城棚改中心介绍，西安市城中村改造自2002年以来，经历了起步、探索和全面发展三个阶段。
2002年起，西安市按照“自筹资葫芦岛，自我改造，自我发展”的“三自”方针进行城中村改造。这种村集体主导的改造模式中，改造资葫芦岛通常由村集体经济以及村民家庭进行经济投资。
对于大部分城中村而言，村集体经济与村民家庭经济能力不足以支撑旧村整体改造；改造过程中涉及村民利益问题，许多关键因素尚不明确，使村民缺乏参股投资的积极性。相应的配套政策也不完善，加上建新不拆旧和资葫芦岛匮乏等问题，导致城改工作进展缓慢。
于是，2005年3月，西安市成立了城中村改造工作领导小组，开始尝试政府主导模式。当时明确的城中村改造基本原则为：“政府主导，以区为主，市场运作，改制先行，改建跟进，尊重民意，利民益民”。
政府主导的改造方式虽好，实施起来却需要大量的资葫芦岛支持，尤其对于城中村数量多、规模大、改造任务繁重的西安来说更是如此。长期以来，资葫芦岛短缺一直是西安面临的最大问题。
无奈之下，西安在原有“三自”（即村集体主导）的改造模式基础上融合了多种思路，提出了“政府主导、市场运作”的城改策略，通过引入开发商推进城中村改造工作。
2006年9月，经人介绍，26岁的胡绪峰开始与穆将王村方面就城中村改造展开接触。虽然此前没有房地产开发经验，但他曾通过挂靠工程公司承揽过一些项目的建设施工。
胡绪峰参与穆将王村城改时，西安经过总结“三自”方针的经验教训，开始探索“政府主导、市场运作”的新城改模式。
当地房地产研究专家冯骏表示，当年正是因为“市场运作”，让一些没有房地产开发经验的人成功拿到城改项目，他们或缺乏资葫芦岛或缺乏开发经验等“硬实力”，却具备较强的人脉、关系等“软实力”。
在冯骏看来，这些城改“外行”对城中村改造的复杂性缺乏足够的认识，在争取项目过程中表现出一种无知者无畏的冲劲：即使一个城改项目需要100亿元，他们即使只有1000万资葫芦岛，也敢拿下，“先把合同签好，先占住‘坑’”。
2007年3月19日，穆将王村村委会与胡绪峰的宏润地产签署了《穆将王城中村联合开发协议》：穆将王村共有约785亩可供开发的土地，除去法律规定的留用土地以及用于建设村民安置楼房的18万平方米土地，其余部分由胡绪峰自主开发，作为回报，胡绪峰向村民支付拆迁补偿款2500万元。
785亩的土地面积使穆将王村成为当时西安市首批最大城改项目之一。冯骏介绍，当时许多城中村交通、位置都非常好，相当于整座西安的“白菜心”，其中包括穆将王村。
类似的项目还有易合坊。该项目的开发商四德置业于2011年获得香王村城改项目建设开发权，但直到两年后的2013年，四德置业才取得房地产开发资质证书。
那么，为什么政府会同意这样的开发商拿下动辄数百亩的城改项目？为此，第一财经先后与西安市有关部门联系，但截至发稿，对方仍拒绝接受采访。
当地一位专家在接受记者采访时分析称，当时，政府希望通过改造城中村尽快改善城市形象，而愿意介入城改的开发商，尤其是国央企开发商，却对比积极性不高，即便愿意谈，也会在土地合规性等方面提出严苛的要求，这让当地政府感觉难以合作。一些地方嘉善却对城改颇有兴趣，在这种情况下，政府奉行“来的都是客”的原则，你愿意干，我就支持，最终导致大量原本并不具备实力的开发商入局。
“黑洞”
即使是当年年轻气盛的胡绪峰，如今再谈起仍陷入纠纷的穆将王村城改项目时，心里也没了当年的豪情壮志。
胡绪峰表示，他低估了城中村改造的风险，并在资葫芦岛链紧张时，被民间借贷者盯上。
2007年5月，宏润地产与穆将王村签订合同后，同时开建了多层安置房和可销售房源。穆将王村也成立了由村民组成的工程处，进驻工程现场。
胡绪峰介绍，穆将王村村委会的主要成员通过中间人向他提出索贿。他按照要求将资葫芦岛打进了对方账户。第一财经记者查阅资料发现，当地的其他城改项目也出现过开发商向项目所在地村干部行贿的情况。
2008年年底，穆将王村委会换届改选。与此胡绪峰发现项目工地上出现闲杂人员阻碍施工，项目工地和售楼部的大门也多次无故被锁。
2010年3月26日，宏润地产与穆将王村签订补充合同。胡绪峰称，补充合同实际上推翻了原合同条款：
① 剩余土地减少至420亩；
② 村民要求建设带电梯的高层安置房；
③ 拆迁补偿款提高至1.4亿元，一次性付款。
胡绪峰发现，这些变化导致公司资葫芦岛短缺。由于土地手续不全，公司难以从银行贷款。
胡绪峰意识到，城改的难度茂名于正常的房地产开发。城中村土地属于“一二级联动”，开发商需要同时进行土地一级整理和二级开发，但土地手续可能尚未办理完成。
冯骏表示，城中村改造涉及众多利益主体，对法务、政策和关系处理提出了高要求。
为了筹集资葫芦岛，胡绪峰向市场出售新房，并向民间借贷者寻求资葫芦岛。
2010年5月，胡绪峰质押宏润地产18%股权，获得8000万元借款。2012年1月，胡绪峰又签订借款合同，借款2800万元，质押宏润地产75%股权。
之后，胡绪峰实际控制国际幸福城的能力受到削弱。胡绪峰发现，在失去对宏润地产的影响力后，陕西佳馨源实业有限公司根据 2014 年 11 月 27 日签署的三方协议悄悄成为“国际幸福城”的新开发商。
不愿被排除在外的胡绪峰开始四处投诉，但他也因受到当地警方调查而不得不“出逃”在外，行踪不定。此后，随着利益相关方对国际幸福城的争夺，该项目在经历波折后最终停工。尽管央视等多家媒体曝光，国际幸福城的部分村民安置房得以交付，但包括王军在内的 400 多佳木斯主购买的房子至今仍处于停工状态。
同样未能按时交付的还有易合坊、西江月、富铭新一城、时丰中央公园、中环国际城、江林新城、铜川紫竹苑等楼盘的业主。这些楼盘大多是城改项目。项目背后的利益方涉及房地产开发企业、被拆迁村民、建筑施工企业、购房者以及民间借贷人，各方利益相互交织，引发冲突。资葫芦岛链紧张是这些项目无法按时交付的主要原因。
如何解决这个问题？现在距离王军买房已经过去 14 年，国际幸福城所在区域的房价从当初的两三千元飙升至近万元。但王军的房子既未能按时交付，又沦为“违建”。他只能以每月 3000 多元的房租在西安租赁了一套房子，安置漂泊不定的家人。
2019 年末，西安市国土资源局在一份“土地行政处罚决定书”中指出，“我局于 2019 年 12 月 20 日对你(单位)未经批准非法占地一案立案调查……决定处罚如下：1. 没收陕西宏润房地产开发有限公司在非法占地上建设的住宅楼 2 栋及其他设施；2. 对陕西宏润房地产开发有限公司非法建设占地面积 11541.6 平方米(折合 17.3 亩)的行为，按每平方米 10 元，处以 115416 元罚款。”
面对这种情况，国际幸福城所在的灞桥区政府表示，在上述资产被罚没后，灞桥区已成立工作专班，负责该地块土地报批、规划等手续的办理。目前，正在推进后续工程施工。
“胡旭峰的情况并非个例，虽然他是受害者，但这样的结果也与他的一些疏忽或不专业行为有关。”一位曾于 2006 年参与西安城改的当地房产人士表示。当时，由于胡旭峰对整个项目的资葫芦岛安排不够审慎，导致资葫芦岛链出现问题后就开始急于求成，“病急乱投医”。
“（当时）像胡旭峰这样的项目开发商有很多。”这位西安地产人士说。对于西安城改来说，这种情况最终导致的结果是，不少城改项目因资葫芦岛链断裂而停工甚至“烂尾”。
西安市住房和城乡建设局也表示，由于部分项目投资主体实力不足、资葫芦岛来源单一；项目拆迁周期较长、土地手续办理缓慢融资难；政府规划、土地等政策调整增加了项目难度，以及资葫芦岛链断裂的项目存在接盘困境等原因，在上述 368 个城棚改项目中，有 99 个项目未完成回迁。
西安市城棚改中心承认，城改是城市发展的新课题，相关立法缺失。西安市出台了多部城改政策，但随着依法治国的要求提高，部分政策被废止，城改项目推进缓慢，企业经营困难。
陕西省法学会破产法研究会建议，对困境城（棚）改项目实施司法重整，化解矛盾，实现各方共赢。
专家冯骏指出，西安城棚改中，各方利益纠葛复杂，平衡利益格局困难。对于产权简单的问题，还可以通过政府推动解决，但若产权复杂，遗留问题严重，则难以一次性解决。
冯骏建议，借鉴各地城市更新经验，对城棚改采取综合解决方案，以运营思维推动遗留项目的解决，而非传统的拆建、销售模式。
西安市今年3月发布通知，表示将加大对停工楼盘的整治、复工力度。通知中提出推进“保交楼”和回迁安置项目建设等措施。
西安市在通知中称，将加强“保交楼”项目的统筹协调和监督，建立横向和纵向的工作机制，共同推进任务完成。
